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當(dāng)前位置:公益訴訟兩年試點(diǎn):檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)保領(lǐng)域案件5千余件
點(diǎn)擊次數(shù):2017-06-26 07:52:27【打印】【關(guān)閉】
兩年試點(diǎn):公益訴訟“破冰”前行
人大代表政協(xié)委員關(guān)注檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作
試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件數(shù)據(jù)
張雪卉/制圖
廣東省廣州市白云區(qū)檢察院檢察官出庭支持起訴該省檢察機(jī)關(guān)辦理的首宗環(huán)境公益訴訟案件。該案被告人譚某先后運(yùn)載110余車(chē)重量逾千噸的污泥傾倒在魚(yú)塘中,給周邊村民生活造成不良影響。
云檢/供圖
“庭審生動(dòng)、直觀,全面展示了行政公益訴訟的全過(guò)程。法院當(dāng)庭宣判,既督促了行政機(jī)關(guān)依法行政,又考慮到垃圾處理及環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況,確保行政機(jī)關(guān)充分、有效解決環(huán)保問(wèn)題,效果非常棒。”不久前,在安徽省蕪湖市中級(jí)法院觀摩了一起檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案庭審后,全國(guó)人大代表、遼寧省遼陽(yáng)市第一高級(jí)中學(xué)教師王家娟深有感觸地表示。
這次訴訟,只是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)的一個(gè)縮影。2015年7月1日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)決定,授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省(區(qū)、市)就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。同年7月2日,最高檢印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng),期限兩年。
到今年6月30日,為期兩年的試點(diǎn)工作即將結(jié)束。今年5月23日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》,指出為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn),積累了豐富的案件樣本,制度設(shè)計(jì)得到充分檢驗(yàn),正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為了給檢察機(jī)關(guān)全面推開(kāi)公益訴訟工作提供明確的法律依據(jù),6月22日上午,曹建明檢察長(zhǎng)向第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作最高人民檢察院關(guān)于提請(qǐng)審議行政訴訟法修正案草案和民事訴訟法修正案草案議案的說(shuō)明。
檢察試點(diǎn)從無(wú)到有
2015年1月1日,新環(huán)保法開(kāi)始實(shí)施。按照新環(huán)保法規(guī)定,符合提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織大概有700多家,但真正提起訴訟者,卻寥寥無(wú)幾。全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅算過(guò),民間非政府組織提起公益訴訟數(shù)量很少,而這背后,涉及到立案難、訴訟費(fèi)用高、訴訟主體資格門(mén)檻等客觀條件限制。
一方面是社會(huì)組織提起公益訴訟難,另一方面是行政執(zhí)法不給力。在全國(guó)人大代表、重慶市九龍坡區(qū)謝家灣小學(xué)校長(zhǎng)劉希婭看來(lái),一些地方的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的情況屢有發(fā)生,但公共利益受損,與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有直接利害關(guān)系,其無(wú)法提起行政訴訟,導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效的司法監(jiān)督,依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法得不到執(zhí)行,公共利益缺乏有效的保護(hù)機(jī)制。
面對(duì)這種種困局,以及風(fēng)險(xiǎn)日益多元化、系統(tǒng)化、復(fù)雜化,行政部門(mén)分而治之力不從心的現(xiàn)實(shí),檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為,挑起了公益訴訟的大梁。2015年7月1日,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn),賦予了其履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種新的履職方式,檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人的“新身份”被正式確認(rèn)。自此,提起公益訴訟的主體不再只有民間力量,開(kāi)始出現(xiàn)“國(guó)家隊(duì)”。
“由檢察機(jī)關(guān)適時(shí)啟動(dòng)行政訴訟程序,實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約,有利于進(jìn)一步完善對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約體系,符合檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位,并具有較為迫切的現(xiàn)實(shí)需求。”劉希婭說(shuō)。
全面“破冰”顯成效
2016年6月30日,北京市石景山區(qū)檢察院對(duì)該市工商行政管理局石景山分局不依法履行職責(zé)行為,向區(qū)法院提起行政公益訴訟。至此,在試點(diǎn)一周年之際,13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,試點(diǎn)工作全面破冰。
2017年3月,最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第三次全體會(huì)議上作最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)說(shuō),試點(diǎn)以來(lái),13個(gè)省(區(qū)、市)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域共辦理公益訴訟案件5109件,向人民法院提起訴訟547件。通過(guò)辦案,督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬(wàn)公頃;督促1443家違法企業(yè)進(jìn)行整改,索賠治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)等費(fèi)用2億元;督促收回欠繳的國(guó)有土地出讓金54億元。
實(shí)際上,公益訴訟試點(diǎn)的全面“破冰”不僅體現(xiàn)在訴訟程序上,也同樣體現(xiàn)在訴前程序案件上。所謂訴前程序,是根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定和《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的相關(guān)規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟,或是先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。
今年1月4日,時(shí)任最高檢民事行政檢察廳廳長(zhǎng)鄭新儉在新聞發(fā)布會(huì)上介紹,截至2016年12月底,試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件4378件,其中訴前程序案件3883件,提起訴訟案件495件。
“公益訴訟試點(diǎn)過(guò)程中,絕大部分案件通過(guò)訴前程序,保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。只有部分案件是通過(guò)訴訟程序,保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的。”鄭新儉表示。通過(guò)訴前程序,檢察機(jī)關(guān)充分調(diào)動(dòng)了有關(guān)主體在公共利益保護(hù)方面的積極性,有75.4%的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正了行政違法行為,充分發(fā)揮了訴前程序及時(shí)解決問(wèn)題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢(shì)。
全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建認(rèn)為,試點(diǎn)實(shí)踐表明,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項(xiàng)制度,在我國(guó)極其必要:通過(guò)該項(xiàng)制度,不僅能夠有力地保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,消弭“公地悲劇”的存在,也有利于維護(hù)廣大人民群眾的根本利益,改善人民群眾的生存環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,同時(shí)還能有力地制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,保障和促使其最大限度地依法公平公正行使行政權(quán),防止國(guó)家利益和社會(huì)公益受損,具有重大的法治價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
“公益訴訟試點(diǎn)工作中,突破瓶頸,勇于創(chuàng)新,為試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn),解決了人民群眾最關(guān)心關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題,得到了人民的認(rèn)同、歡迎和支持,更為維護(hù)社會(huì)公平正義作出了積極的貢獻(xiàn),體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的大局意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。”全國(guó)人大代表、遼寧省撫順市人大常委會(huì)原主任孟凌斌表示。
每一次訴訟的背后,都凝聚著檢察機(jī)關(guān)的巨大付出。多位專(zhuān)家和代表指出,改革試點(diǎn)能否順利取得預(yù)期成效,關(guān)鍵在于能不能辦理一批法律效果、政治效果和社會(huì)效果較好的公益訴訟案件,擴(kuò)大影響,鞏固效果,完善制度,推動(dòng)立法。從各試點(diǎn)檢察院的辦案數(shù)據(jù)和典型案例來(lái)看,試點(diǎn)工作在促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法,維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等方面大有作為、大有可為,也初步展示了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性和生命力。
呼吁立法確認(rèn)
隨著兩年試點(diǎn)即將到期,加快對(duì)公益訴訟制度進(jìn)行立法規(guī)范的呼聲也日漸高漲。
今年兩會(huì)期間,全國(guó)人大代表、安徽省檢察院檢察長(zhǎng)薛江武提出《關(guān)于由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作作出授權(quán)決定的議案》,全國(guó)人大代表、甘肅省檢察院檢察長(zhǎng)路志強(qiáng)提出《關(guān)于由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作作出授權(quán)決定的建議》,全國(guó)人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)馬永勝提出《關(guān)于由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作作出授權(quán)決定及制定相關(guān)法律、配套措施的建議》。多位代表均建議在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)這項(xiàng)制度在立法上予以確認(rèn),由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作作出授權(quán)決定。
為進(jìn)一步展現(xiàn)公益訴訟試點(diǎn)成果,今年5月15日至19日,16位全國(guó)人大代表應(yīng)最高檢邀請(qǐng)來(lái)到內(nèi)蒙古、安徽調(diào)研公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展情況。參與調(diào)研的全國(guó)人大代表、陜西省西咸新區(qū)黨工委原書(shū)記王軍認(rèn)為,在試點(diǎn)工作結(jié)束后,全國(guó)人大應(yīng)盡快制定特別法或修改現(xiàn)行法,從法律層面上進(jìn)一步確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格,使公益訴訟具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律依據(jù),從而使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和企業(yè)的監(jiān)督更加有力。全國(guó)人大代表、遼寧省大連市金州新區(qū)七項(xiàng)山街道朱家村黨總支書(shū)記朱朝治也建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快立法,明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督地位,明確抗訴權(quán)。
全國(guó)人大代表孟凌斌在參加調(diào)研時(shí)建議,當(dāng)前公益訴訟立法條件已經(jīng)成熟,應(yīng)該盡快進(jìn)行立法完善。不僅要對(duì)公益訴訟案件范圍作出科學(xué)、穩(wěn)妥、明晰的界定,還要圍繞公益訴訟的方法、技術(shù)等問(wèn)題作進(jìn)一步的規(guī)范。
“通過(guò)試點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所存在的立法、制度構(gòu)建以及實(shí)際操作等方面的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。”湯維建委員指出,當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)公益性組織發(fā)展還不充分,依靠社會(huì)組織提起公益訴訟比較困難,應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性作用,通過(guò)立法對(duì)試點(diǎn)成果予以確認(rèn)。